Cet article est une actualisation de mon chapitre " Pour un aggiornamento de l’intérêt général" dans le livre collectif "Intérêt général et marchés : la nouvelle donne" de 2017. Les États et les politiques publiques doivent pour être efficaces avoir des lignes directrices de gouvernance, une "doctrine d’action". Sans cela règne la dissémination des mesures, qui entraîne perte de confiance et démotivation des citoyens.
Deux grandes doctrines économiques se sont historiquement affrontées, l’une dite utilitariste ou libérale et l’autre dite volontariste. Selon la première, l’expression des intérêts particuliers au sein d’un marché libre ou peu encadré permet des décisions d’où émerge finalement un bien commun. D’après la seconde, l’intérêt général est un intérêt autonome des intérêts particuliers, qu’il transcende pour servir la collectivité, via le rôle de l’État qui dispose pour ce faire d’une légitimité fondée sur la volonté générale. La mondialisation de la fin du XXe siècle et du début du XXIe a déjà conduit à une remise en cause pragmatique de ces deux notions, qui n’en est qu’à ses débuts.
Les modèles théoriques sont usés
Le concept rousseauiste d’un intérêt général issu d’un contrat social entre les citoyens et l’Etat a été entaché par certaines de ses applications. Dans la lignée de la Révolution française de 1789, des dirigeants totalitaires l’ont utilisé pour réduire les libertés et/ou faire régner la terreur. Loin de ces excès, la France du XXe siècle a construit un concept de droit public opérationnel[1]. Cependant la vérité oblige à dire que l’image de ce concept est aujourd’hui quelque peu « ringardisée », domestiquement et surtout internationalement, car il est associé à une gouvernance rigide, à l’inflation législative et réglementaire et à la multiplication des aides et des impôts. Il a trop souvent été capté par une classe, qu’on appellera la nomenklatura, agissant dans son propre intérêt pour maintenir ses rentes de situation et son pouvoir. On pourrait tout autant critiquer le libéralisme dévoyé, qui conduit aux mêmes résultats que l’excès d’Etat, à savoir la formation de monopoles, dans ce cas privés, qui tout comme ses confrères publics instaurent par tous moyens des situation de rente et dictent leur loi… mais on le dit moins parce que ces monopoles-là sont souvent issus du monde anglo-saxon dit libéral, dont la pensée est dominante dans les media et les relais d’opinion de la plupart des pays et des organisations internationales économiques depuis la fin de la deuxième guerre mondiale.
En même temps, l’irruption de crises comme celles de 1997 puis de 2008 a conduit des économistes libéraux influents, comme Joseph Stiglitz, Paul Krugman, Larry Summers, Olivier Blanchard, à reconnaître à des degrés divers l’insuffisance des mécanismes du marché pour assurer les équilibres économiques. Paul Krugman va jusqu’à se demander si l’opposition au modèle français ne tient pas de l’idéologie[2].
Dans la réalité, aucun des deux systèmes ne fonctionne aujourd’hui dans sa pureté théorique. L’Union européenne (UE) s’est d’abord inspirée de la notion d’intérêt général, a été ensuite largement influencée par une pensée très libérale puis recherche aujourd’hui une synthèse. Tous les Etats européens ont recherché des formules d’équilibre, diversement et au travers parfois d’effets de balancier brutaux. De son côté, l’Etat américain n’a jamais hésité à intervenir pour favoriser ses entreprises en dehors des règles du marché (pourcentages de marchés publics réservés aux entreprises nationales, filtrage des investissements étrangers…). La Chine a développé une approche spécifique, utilisant le marché comme outil, paradoxalement manié par l’Etat dans le cadre d’une planification très réfléchie.
Le débat entre intérêt général et marché est aujourd’hui plus pertinent que jamais
Le vieux débat est relancé par au moins trois éléments : la mise en lumière depuis les années 1970 d’enjeux planétaires communs et l’émergence de la notion de biens publics mondiaux, tels que le climat, l’air, l’eau, voire pour certains, la finance ; le développement d’usages individuels numériques et fondés sur l’économie collaborative, le partage, l’ouverture des données ; et l’arrivée d’acteurs privés aux capacités financières égales voire supérieures à celles d’Etats, comme les grandes entreprises multinationales dont le profil le plus achevé (à ce jour) est celui des GAFAM[3] et les fonds qui par leur puissance ont naturellement tendance à capter les nouvelles sources de richesses.
D’autant que certains des « tycoons » milliardaires ont des visées idéologiques et politiques claires, voir les livres de Peter Thiel ou d’Alexander Karp, entre autres. Dans les trois cas, une question lancinante revient : la poursuite de ses intérêts propres par chaque individu, chaque entreprise, chaque association, chaque pays, produit-elle du bien pour tous ? Il semble que la « communauté internationale » soit pour le moins dubitative.
Le besoin de règles internationales communes a ainsi été admis dans de nombreux domaines, environnement, conditions d’extraction minière, lutte anti-corruption, travail des enfants…mais aussi dans les champs financier et bancaire, pour éviter des faillites systémiques.
Le développement durable puissamment promu par les think tanks libéraux américains puis par l’ONU a été au cœur de ces régulations ou autorégulations depuis les années 1970-80. Il est lui-même à l’origine du principe de responsabilité sociale, qui fait assumer par l’entreprise sa « part d’intérêt général » et permet ainsi de moins recourir à l’Etat. Aujourd’hui, en 2026, son règne est remis en cause. Un concept nouveau doit émerger.
Parallèlement, le bien commun, notion d’origine philosophique et théologique, a fait son retour dans les réflexions d’économistes pourtant loin de tout concept religieux, ainsi qu’aux Etats-Unis celle de public interest (qu’on traduira par intérêt commun plutôt que général car elle n’est pas porteuse de tout le substrat historique de contrat social), sans oublier la « théorie des communs » (biens collectifs autogérés) et ses avatars, en particulier français. La liste est loin d’être exhaustive, elle s’allonge au contraire et traduit de vrais et urgents besoins.
La nouvelle économie a besoin d’une nouvelle doctrine de l’intérêt général
Les technologies numériques ont créé des usages de partage et de collaboration. Elles permettent des formes d’échanges autonomes, une des plus caractéristiques étant les blockchains (ou chaînes de blocs), qui explosent les cadres d’exercice traditionnels de la finance, du commerce et du droit. Des transactions individuelles s’exercent indépendamment des intermédiaires actuels, assermentés ou non, et échappent au corpus de règles civiles et commerciales, même si quelques textes adhoc sont produits au coup par coup.
Un autre exemple de la complexité des « chantiers » est l’ouverture des données, source majeure d’innovation, mais qui percute aussi de plein fouet, entre autres, le droit de propriété, de l’individu (sur ses données personnelles, notamment de santé), des services publics (qui parfois les avaient déjà exploitées pour en tirer des revenus, comme certaines entreprises publiques de transports en France), des auteurs, des entreprises privées (via les données dites d’intérêt général) et de l’Etat lui-même.
A côté des nouveaux savoirs et produits rendus possibles, un avantage attendu de la mise à disposition gratuite de données massives est, en permettant aux acteurs d’être mieux informés, d’assurer un fonctionnement du marché plus transparent, plus concurrentiel et moins corrompu. Or rien n’est moins sûr, sans encadrement. A partir de ces usages « libres » se sont en effet créées des puissances privées qui jouent habilement avec l’absence ou l’inadaptation des règles et avec une aspiration des individus à la liberté très bien canalisée, pour au final capturer seules la valeur et servir leurs intérêts propres, commerciaux mais aussi parfois idéologiques, sans autre légitimité que leur pouvoir financier et leur connaissance technique prédictive établie sur des milliards de données.
Les réseaux sociaux et les usages collaboratifs ont certes donné naissance à des communautés et à des pratiques numériques d’échanges gratuits et volontaires mais aussi à des influences et risques d’un nouveau genre. Des enjeux économiques et éthiques (recherches sur le transhumanisme et l’intelligence artificielle générative, propriété des semences et graines, des données personnelles…), concernant la vie de chaque individu, peuvent-ils être décidés par des « seigneurs de la technologie »[4] ou fonds opaques, dont certains ne cachent pas leur aversion à tout pouvoir institutionnel, voire à la démocratie, ou exaltent l’égoïsme et la force comme valeurs majeures ? A supposer que d’autres recherchent réellement le bien commun, ne reviendrait-on pas à une sorte de système féodal mondial ? Certes ils peuvent collaborer avec les Etats et les organisations internationales, mais selon leur bon vouloir. Ils peuvent aussi décider de les affaiblir, allant ainsi à l’encontre de la volonté de citoyens.
Quant à l’intelligence artificielle, elle rebat les cartes de la puissance en transférant des moyens inimaginables de pouvoir économique et cognitif aux blocs publics et privés les plus riches et les plus innovants.
Dans ce contexte, il peut paraître ridicule de continuer à parler d’intérêt général et pourtant, la gouvernance par l’intérêt général bien compris devient paradoxalement le meilleur allié d’une économie de liberté durable, en établissant un cadre de références commun. Ce cadre est fondé sur la concurrence réelle, qui sans règles n’a qu’un temps, sur la liberté de l’information, sur la propriété des données individuelles et sur la sécurité comme devoir majeur des Etats vis-à-vis de leurs citoyens.
La gestion par l’intérêt général doit également s’assurer que les nouveaux usages ne nuisent pas à terme à la création de valeur dans le pays et qu’ils ne vident pas l’action publique de tout revenu, donc de toute capacité à mener des politiques volontaristes. Elle ne laisse pas le pouvoir politique aux algorithmes et à ceux qui les créent. Elle évalue le degré de transparence qui permettra un fonctionnement fluide et honnête du marché sans entraver la liberté de chacun et risquer de conduire à de nouveaux totalitarismes. Car le concept possède dans ses racines les valeurs des Lumières, aujourd’hui appelées républicaines ou parfois, par certains de ses détracteurs, occidentales, ce qu’elles ne sont pas seulement, comme l’a très bien démontré Amartya Sen[5].
Les acteurs de l’intérêt général, la notion de responsabilité
L’exercice de l’intérêt général est généralement associé à l’État et aux autorités publiques. Au plan international, les agrégations d’Etats (via les accords internationaux, les organisations de type Union européenne ou les organisations multilatérales) remplissent le même rôle. Or d’autres puissances sont nées de la mondialisation, très grandes entreprises privées, associations non gouvernementales (ONG), fondations, fonds, familles disposant de moyens puissants, car dans la tradition anglo-saxonne, le marché règle l’économie tandis que le bien commun, notion morale, est assuré par des communautés spécialisées (les paroisses, les associations charitables...).
Dans ce contexte, la notion de responsabilité, qui a émergé comme une clé de la gouvernance de l’entreprise, devient un apport très intéressant à la doctrine classique de l’intérêt général. Celle-ci s’accommode parfaitement de l’action d’acteurs privés et associatifs responsables qui expriment leurs intérêts et en même temps contribuent à la recherche du bien commun, à condition qu’ils respectent un cadre de comportement que seule peut mettre en place une autorité publique issue de l’élection, aujourd’hui l’Etat, pour l’instant source majeure de légitimité dans l’attente (hypothétique) d’une démocratie participative aux mécanismes sûrs.
La gouvernance par l’intérêt général renouvelé est ainsi fondée sur un équilibre entre l’Etat, qui sous l’autorité de l’exécutif fixe les règles applicables et intervient selon des critères définis et connus, les parlementaires, les juges de la constitutionnalité et … des acteurs privés et individus libres et responsables.
L’intérêt général, art d’exécution
Le modèle de gouvernance par l’intérêt général a accompagné le développement exceptionnel de la France et d’autres pays européens depuis la fin de la deuxième guerre mondiale. Mais il s’est dénaturé au profit de visions parcellaires, cloisonnées et court termistes.
Pour le remettre en phase avec les défis du XXIe siècle tout en en conservant l’essence, il nous semble nécessaire de distinguer trois niveaux : la finalité générale de bien commun, la doctrine d’emploi de l’intérêt général et les outils, marché, service public, nationalisation, privatisation… à utiliser avec discernement et de manière dynamique. On peut bien sûr dans un souci de simplification parler de bien commun à la fois pour la finalité et la doctrine, mais il nous semble plus opérationnel de les distinguer. Mais nombre d'études ont monté depuis longtemps que la privatisation peut servir l’intérêt commun comme elle peut lui nuire ([6] montrait que La clé de la bonne décision ne réside pas dans le choix entre privé ou public mais dans la mise en œuvre d’autres critères essentiels, tels que l’obligation de créer de la valeur à long terme, la mise en place de motivation pour les managers et la nécessité pour les propriétaires, publics ou privés, de les contrôler étroitement. Jean Tirole souligne, entre autres, l’importance primordiale de l’incitation individuelle dans la recherche du bien commun[7].
La question du curseur est ensuite essentielle. Qui dit doctrine d’emploi dit critères, pour éviter au maximum la décision arbitraire ou instrumentalisée. Les critères de la régulation et de la potentielle intervention de l’autorité publique seront nécessairement stratégiques, c’est-à-dire liés au long terme et aux éléments vitaux de la collectivité, sécurité, non dépendance, actifs immatériels (éducation, recherche, santé) nécessaires à la production des richesses, niveau de la solidarité… pour l’affronter. A cette aune, nombre de normes, procédures et aides inutiles seraient supprimées en France au profit de l’affectation d’un impôt rendu moins lourd à des investissements durablement utiles à tous. La subsidiarité est un autre critère, d’une part entre Etat et acteurs responsables, d’autre part entre outils. L’outil de fonctionnement naturel est le marché encadré par des règles souples, mais d’autres sont à utiliser quand celui-ci échoue, à l’instar du libéral Royaume Uni qui n’a pas hésité à nationaliser temporairement des banques.
La pertinence de l’action l’intérêt général nécessite que l’autorité publique qui l’exerce soit dotée d’une compétence professionnelle. En France, le fameux « Etat stratège » ne pourra exister que lorsqu’un gouvernement saura mettre en place un fonctionnement fondé sur l’analyse et l’anticipation du monde, l’échange d’informations, le benchmark, et mettre fin aux corporatismes administratifs qui bloquent les évolutions. D’autant qu’une nouvelle tâche d’intérêt général échoit aujourd’hui à l’Etat : défendre et promouvoir les intérêts de ses citoyens dans les relations entre Etats, au sein de l’UE et dans les instances mondiales.
Un projet politique autant qu’économique
La force de l’intérêt général est d’être un concept politique global, dont la cohérence se décline sur tous les plans. En ces temps où la glorification de la force pure peut nous ramener à des périodes très antérieures de l’histoire, il est bon de rappeler que l’essence de ce concept est de tenter de dépasser l’expression sauvage des instincts pour établir un mode de vie civilisé, sécurisé, utilisant le progrès au service de tous les hommes tout en permettant aux meilleurs talents d’être valorisés (à tous les sens du terme !). Si l’intérêt général a souvent dérivé dans ses applications, il a aussi permis le développement de sociétés humanistes. Ce travail a pris des siècles et ne devrait pas être enterré sous le prétexte d’internationalisation et de nouvelles technologies. Le changement de paradigmes n’est pas apparu qu’au XXIe siècle, même s’il est particulièrement « disruptif » aujourd’hui.
La doctrine de l’intérêt général est adaptable et il convient aujourd’hui de la redéfinir sur la base des principes de liberté, individuelle et d’entreprise, équilibrés par la responsabilité, la solidarité et l’état de droit. Bien appliquée, elle contribue à éviter les affrontements entre groupes et communautés, en leur permettant d’échanger et de collaborer dans un cadre commun de références et de règles, légitimes car issues de l’élection et (en principe) simples et connues de tous. Elle trace un fil conducteur dans le traitement de sujets très différents, politiques, économique et sociaux. C’est par exemple le fondement de la fameuse laïcité, liberté comme les autres assortie de droits et de devoirs, qu’il s’agit d’expliquer en tant que volet d’un projet plus large.
L’intérêt général ne se réclame pas de la vertu ou du bien, mots qui devraient inciter à la méfiance quand ils sont utilisés en politique. Il n’est ni une idéologie ni une règle morale, mais un principe guidant l’état de droit dans la recherche concomitante de la justice et de l’efficacité.
Enfin, l’avantage majeur d’une gouvernance par un intérêt général new look est de redonner du sens à la règle et de la confiance aux citoyens et aux entreprises. C’est la signification renouvelée du contrat social, qui s’accorde particulièrement bien avec l’aspiration grandissante au partage et à la collaboration.
Nous vivons dans un monde d’information et la promotion d’une telle doctrine demande d’une part l’exemplarité des représentants des citoyens qui la mettent en œuvre, d’autre part, la construction d’un récit qui l’explique, de manière à en faire un idéal commun. Notre pays est légitime pour apporter, en alliance avec d’autres, une approche modernisée de l’intérêt général à l’élaboration d’un corpus de doctrine humaniste à usage mondial, dont les prémisses sont en train de (re)naître (malgré les apparences). Et exemplarité oblige, il nous appartient de nous l’appliquer à nous-mêmes, en France.
[1] Réflexions sur l'intérêt général - Rapport public 1999, Conseil d’Etat
[2] “Why, then, does France get such bad press? It’s hard to escape the suspicion that it’s political: France has a big government and a generous welfare state, which free-market ideology says should lead to economic disaster. So disaster is what gets reported, even if it’s not what the numbers say.” Paul Krugman, The Fall of France, The New York Times, 28 August, 2014
[3] Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft
[4] Selon le terme utilisé par un patron de presse « people » californien volontairement ruiné par l’un d’eux
[5] La Démocratie des autres : pourquoi la liberté n'est pas une invention de l'Occident, Rivages poche, 2006
[6] How privatization serve the public interest, Harvard Business Review, November-December 1991, John B.Goodman & Gary W.Loveman -
[7] Économie du bien commun, Presses universitaires de France, 2016
