Deux grandes doctrines économiques
se sont historiquement affrontées, l’une dite utilitariste ou libérale et
l’autre dite volontariste. Selon la première, l’expression des intérêts
particuliers au sein d’un marché libre ou peu encadré permet des décisions d’où
émerge finalement un bien commun. D’après la seconde, l’intérêt général est un
intérêt autonome des intérêts particuliers, qu’il transcende pour servir la collectivité, via le rôle de l’État
qui dispose pour ce faire d’une légitimité fondée sur la volonté générale. La
mondialisation de la fin du XXe siècle et du début du XXIe a déjà conduit à une
remise en cause pragmatique de ces deux notions, qui n’en est qu’à ses débuts.
Les modèles théoriques sont usés
Le concept rousseauiste d’un
intérêt général issu d’un contrat social entre les citoyens et l’Etat a été
entaché par certaines de ses applications. Dans la lignée de la Révolution
française de 1789, des dirigeants totalitaires l’ont utilisé pour réduire les
libertés et/ou faire régner la terreur. Loin de ces excès, la France du XXe
siècle a construit un concept de droit public opérationnel.
Cependant la vérité oblige à dire que l’image de ce concept est aujourd’hui
quelque peu « ringardisée », domestiquement et surtout
internationalement, car il est associé à une gouvernance rigide, à l’inflation
législative et réglementaire et à la multiplication des aides et des impôts. Il
a trop souvent été capté par une
classe, qu’on appellera la nomenklatura, agissant dans son propre intérêt pour
maintenir ses rentes de situation et son pouvoir. On pourrait tout autant critiquer le libéralisme
dévoyé, qui conduit aux mêmes résultats que l’excès d’Etat, à savoir la formation de monopoles, dans
ce cas privés, qui tout comme ses confrères publics instaurent par tous moyens des
situation de rente et dictent leur loi… mais on le dit moins parce que ces
monopoles-là sont souvent issus du monde anglo-saxon dit libéral, dont la
pensée est dominante dans les media et les relais d’opinion de la plupart des pays et des organisations
internationales économiques depuis la fin de la deuxième guerre mondiale.
En même temps, l’irruption de
crises comme celles de 1997 puis de 2008 a conduit des économistes libéraux
influents, comme Joseph Stiglitz, Paul Krugman, Larry Summers, Olivier
Blanchard, à reconnaître à des degrés divers l’insuffisance des mécanismes du
marché pour assurer les équilibres économiques. Paul Krugman va jusqu’à se
demander si l’opposition au modèle français ne tient pas de l’idéologie[2].
Dans la réalité, aucun des deux
systèmes ne fonctionne aujourd’hui dans sa pureté théorique. L’Union
européenne (UE) s’est d’abord inspirée de la notion d’intérêt général, a été
ensuite largement influencée par une pensée très libérale puis recherche
aujourd’hui une synthèse. Tous les Etats européens ont recherché des formules
d’équilibre, diversement et au travers parfois d’effets de balancier brutaux. De son côté, l’Etat américain n’a jamais hésité à
intervenir pour favoriser ses entreprises en dehors des règles du marché (pourcentages
de marchés publics réservés aux entreprises nationales, filtrage des
investissements étrangers…). La Chine a développé une
approche spécifique, utilisant le marché comme outil, paradoxalement manié par
l’Etat dans le cadre d’une planification très réfléchie.
Le débat entre intérêt général
et marché est aujourd’hui plus pertinent que jamais
Le vieux débat est relancé par au
moins trois éléments : la mise en lumière depuis les années 1970 d’enjeux
planétaires communs et l’émergence de la notion de biens publics mondiaux, tels
que le climat, l’air, l’eau, voire pour certains, la finance ; le
développement d’usages individuels numériques et fondés sur l’économie
collaborative, le partage, l’ouverture des données ; et l’arrivée d’acteurs
privés aux capacités financières égales voire supérieures à celles d’Etats,
comme les grandes entreprises multinationales dont le profil le plus achevé (à
ce jour) est celui des GAFAM[3]
et les fonds qui par leur puissance ont naturellement tendance à capter les
nouvelles sources de richesses.
D’autant que certains des
« tycoons » milliardaires ont des visées idéologiques et politiques
claires, voir les livres de Peter Thiel ou d’Alexander Karp, entre autres. Dans
les trois cas, une question lancinante revient : la poursuite de ses
intérêts propres par chaque individu, chaque entreprise, chaque association,
chaque pays, produit-elle du bien pour tous ? Il semble que la
« communauté internationale » soit pour le moins dubitative.
Le besoin de règles
internationales communes a ainsi été admis dans de nombreux domaines, environnement,
conditions d’extraction minière, lutte anti-corruption, travail des
enfants…mais aussi dans les champs financier et bancaire, pour éviter des
faillites systémiques.
Le développement durable puissamment
promu par les think tanks libéraux américains puis par l’ONU a été au cœur de
ces régulations ou autorégulations depuis les années 1970-80. Il est lui-même à
l’origine du principe de responsabilité sociale, qui fait assumer par
l’entreprise sa « part d’intérêt général » et permet ainsi de moins
recourir à l’Etat. Aujourd’hui, en 2026, son règne est remis en cause. Un
concept nouveau doit émerger.
Parallèlement, le bien commun, notion d’origine
philosophique et théologique, a fait son retour dans les réflexions d’économistes
pourtant loin de tout concept religieux, ainsi qu’aux Etats-Unis celle de public interest (qu’on traduira par
intérêt commun plutôt que général car elle n’est pas porteuse de tout le
substrat historique de contrat social), sans oublier la « théorie des
communs » (biens collectifs autogérés) et ses avatars, en particulier
français. La liste est loin d’être exhaustive, elle s’allonge au contraire et
traduit de vrais et urgents besoins.
La nouvelle économie a besoin
d’une nouvelle doctrine de l’intérêt général
Les technologies numériques ont
créé des usages de partage et de collaboration. Elles permettent des formes
d’échanges autonomes, une des plus caractéristiques étant les blockchains (ou chaînes de blocs), qui
explosent les cadres d’exercice traditionnels de la finance, du commerce et du
droit. Des transactions individuelles s’exercent indépendamment des intermédiaires
actuels, assermentés ou non, et échappent au corpus de règles civiles et
commerciales, même si quelques textes adhoc
sont produits au coup par coup.
Un autre exemple de la complexité des « chantiers » est l’ouverture
des données, source majeure d’innovation, mais qui percute aussi de plein fouet,
entre autres, le droit de propriété, de l’individu (sur ses données
personnelles, notamment de santé), des services publics (qui parfois les
avaient déjà exploitées pour en tirer des revenus, comme certaines entreprises
publiques de transports en France), des auteurs, des entreprises privées (via
les données
dites d’intérêt général) et de
l’Etat lui-même.
A côté des nouveaux savoirs et produits
rendus possibles, un avantage attendu de la mise à disposition gratuite
de données massives est, en permettant aux acteurs d’être mieux informés,
d’assurer un fonctionnement du marché plus transparent, plus concurrentiel et
moins corrompu. Or rien n’est moins sûr, sans encadrement. A partir de ces
usages « libres » se sont en effet créées des puissances privées qui
jouent habilement avec l’absence ou l’inadaptation des règles et avec une
aspiration des individus à la liberté très bien canalisée, pour au final capturer
seules la valeur et servir leurs intérêts propres, commerciaux mais aussi
parfois idéologiques, sans autre légitimité que leur pouvoir financier et leur
connaissance technique prédictive établie sur des milliards de données.
Les réseaux sociaux et les usages
collaboratifs ont certes donné naissance à des communautés et à des pratiques numériques
d’échanges gratuits et volontaires mais aussi à des influences et risques d’un
nouveau genre. Des enjeux économiques et éthiques (recherches sur le
transhumanisme et l’intelligence artificielle générative, propriété des
semences et graines, des données personnelles…), concernant la vie de chaque
individu, peuvent-ils être décidés par
des « seigneurs de la
technologie »[4]
ou fonds opaques, dont certains ne cachent pas leur aversion à tout
pouvoir institutionnel, voire à la démocratie, ou exaltent l’égoïsme et la
force comme valeurs majeures ? A supposer que d’autres recherchent réellement
le bien commun, ne reviendrait-on pas à une sorte de système féodal mondial ?
Certes ils peuvent collaborer avec les Etats et les organisations
internationales, mais selon leur bon
vouloir. Ils peuvent aussi décider de les affaiblir, allant ainsi à
l’encontre de la volonté de citoyens.
Quant à l’intelligence
artificielle, elle rebat les cartes de la puissance en transférant des moyens
inimaginables de pouvoir économique et cognitif aux blocs publics et privés les
plus riches et les plus innovants.
Dans ce contexte, il peut
paraître ridicule de continuer à parler d’intérêt général et pourtant, la gouvernance par l’intérêt général bien
compris devient paradoxalement le meilleur allié d’une économie de liberté
durable, en établissant un cadre de références commun. Ce cadre est fondé sur la concurrence réelle,
qui sans règles n’a qu’un temps, sur la liberté de l’information, sur la
propriété des données individuelles et sur la sécurité comme devoir majeur des
Etats vis-à-vis de leurs citoyens.
La gestion par l’intérêt général
doit également s’assurer que les nouveaux usages ne nuisent pas à terme à la
création de valeur dans le pays et qu’ils ne vident pas l’action publique de
tout revenu, donc de toute capacité à mener des politiques volontaristes. Elle
ne laisse pas le pouvoir politique aux algorithmes et à ceux qui les créent.
Elle évalue le degré de transparence qui permettra un fonctionnement fluide et
honnête du marché sans entraver la liberté de chacun et risquer de conduire à
de nouveaux totalitarismes. Car le concept possède dans ses racines les valeurs
des Lumières, aujourd’hui appelées républicaines ou parfois, par certains de ses
détracteurs, occidentales, ce qu’elles ne sont pas seulement, comme l’a très
bien démontré Amartya Sen.
Les acteurs de l’intérêt général, la notion de
responsabilité
L’exercice de l’intérêt général
est généralement associé à l’État et aux autorités publiques. Au plan
international, les agrégations d’Etats (via les accords internationaux, les
organisations de type Union européenne ou les organisations multilatérales)
remplissent le même rôle. Or d’autres puissances sont nées de la
mondialisation, très grandes entreprises privées, associations non
gouvernementales (ONG), fondations, fonds, familles disposant de moyens
puissants, car dans la tradition anglo-saxonne, le marché règle l’économie
tandis que le bien commun, notion morale, est assuré par des communautés spécialisées
(les paroisses, les associations charitables...).
Dans ce contexte, la notion de
responsabilité, qui a émergé comme une clé de la gouvernance de l’entreprise,
devient un apport très intéressant à la doctrine classique de l’intérêt général.
Celle-ci s’accommode parfaitement de l’action d’acteurs privés et associatifs responsables qui expriment leurs
intérêts et en même temps contribuent à la recherche du bien commun, à
condition qu’ils respectent un cadre de comportement que seule peut mettre en
place une autorité publique issue de l’élection, aujourd’hui l’Etat, pour
l’instant source majeure de légitimité dans l’attente (hypothétique) d’une
démocratie participative aux mécanismes sûrs.
La gouvernance par l’intérêt
général renouvelé est ainsi fondée sur un équilibre entre l’Etat, qui sous
l’autorité de l’exécutif fixe les règles applicables et intervient selon des
critères définis et connus, les parlementaires, les juges de la
constitutionnalité et … des acteurs privés et individus libres et responsables.
L’intérêt général, art
d’exécution
Le modèle de gouvernance par
l’intérêt général a accompagné le développement exceptionnel de la France et
d’autres pays européens depuis la fin de la deuxième guerre mondiale. Mais il
s’est dénaturé au profit de visions parcellaires, cloisonnées et court
termistes.
Pour le remettre en phase avec les
défis du XXIe siècle tout en en conservant l’essence, il nous semble nécessaire
de distinguer trois niveaux : la finalité
générale de bien commun, la doctrine
d’emploi de l’intérêt général et les
outils, marché, service public,
nationalisation, privatisation… à utiliser avec discernement et de manière dynamique.
On peut bien sûr dans un souci de simplification parler de bien commun à la
fois pour la finalité et la doctrine, mais il nous semble plus opérationnel de
les distinguer. Mais nombre d'études ont monté depuis longtemps que la privatisation peut servir l’intérêt commun comme elle peut lui
nuire ([6]
montrait que La clé de la bonne décision ne réside pas dans le choix entre privé ou
public mais dans la mise en œuvre d’autres critères essentiels, tels que
l’obligation de créer de la valeur à long terme, la mise en place de motivation
pour les managers et la nécessité pour les propriétaires, publics ou privés, de
les contrôler étroitement. Jean Tirole souligne, entre autres, l’importance
primordiale de l’incitation individuelle dans la recherche du bien commun.
La question du curseur est ensuite
essentielle. Qui dit doctrine d’emploi dit critères, pour éviter au maximum la
décision arbitraire ou instrumentalisée. Les critères de la régulation et de la
potentielle intervention de l’autorité publique seront nécessairement stratégiques, c’est-à-dire liés au long
terme et aux éléments vitaux de la collectivité, sécurité, non dépendance, actifs
immatériels (éducation, recherche, santé) nécessaires à la production des
richesses, niveau de la solidarité… pour l’affronter. A cette aune, nombre de normes,
procédures et aides inutiles seraient supprimées en France au profit de
l’affectation d’un impôt rendu moins lourd à des investissements durablement utiles
à tous. La subsidiarité est un autre
critère, d’une part entre Etat et acteurs responsables, d’autre part entre
outils. L’outil de fonctionnement naturel est le marché encadré par des règles
souples, mais d’autres sont à utiliser quand celui-ci échoue, à l’instar du
libéral Royaume Uni qui n’a pas hésité à nationaliser temporairement des
banques.
La pertinence de l’action
l’intérêt général nécessite que l’autorité publique qui l’exerce soit dotée
d’une compétence professionnelle. En France, le fameux « Etat
stratège » ne pourra exister que lorsqu’un gouvernement saura mettre en
place un fonctionnement fondé sur l’analyse et l’anticipation du monde,
l’échange d’informations, le benchmark, et mettre fin aux corporatismes
administratifs qui bloquent les évolutions. D’autant qu’une nouvelle tâche
d’intérêt général échoit aujourd’hui à l’Etat : défendre et promouvoir les
intérêts de ses citoyens dans les relations entre Etats, au sein de l’UE et
dans les instances mondiales.
Un projet politique autant
qu’économique
La force de l’intérêt général est
d’être un concept politique global, dont la cohérence se décline sur tous les
plans. En ces temps où la glorification de la force pure peut nous ramener à
des périodes très antérieures de l’histoire, il est bon de rappeler que
l’essence de ce concept est de tenter de dépasser l’expression sauvage des
instincts pour établir un mode de vie civilisé, sécurisé, utilisant le progrès
au service de tous les hommes tout en permettant aux meilleurs talents d’être
valorisés (à tous les sens du terme !). Si l’intérêt général a souvent
dérivé dans ses applications, il a aussi permis le développement de sociétés
humanistes. Ce travail a pris des siècles et ne devrait pas être enterré sous
le prétexte d’internationalisation et de nouvelles technologies. Le changement
de paradigmes n’est pas apparu qu’au XXIe siècle, même s’il est
particulièrement « disruptif » aujourd’hui.
La doctrine de l’intérêt
général est adaptable et il convient aujourd’hui de la redéfinir sur la base
des principes de liberté, individuelle et d’entreprise, équilibrés par la
responsabilité, la solidarité et l’état de droit. Bien appliquée, elle
contribue à éviter les
affrontements entre groupes et communautés, en leur permettant d’échanger et de
collaborer dans un cadre commun de références et de règles, légitimes car
issues de l’élection et (en principe) simples et connues de tous. Elle trace
un fil conducteur dans le
traitement de sujets très différents, politiques, économique et sociaux. C’est
par exemple le fondement de la fameuse laïcité, liberté comme les autres
assortie de droits et de devoirs, qu’il s’agit d’expliquer en tant que volet d’un
projet plus large.
L’intérêt général ne se réclame pas de la vertu ou du
bien, mots qui devraient inciter à la méfiance quand ils sont utilisés en
politique. Il n’est ni une idéologie ni une règle morale, mais un principe
guidant l’état de droit dans la recherche concomitante de la justice et de l’efficacité.
Enfin, l’avantage majeur d’une gouvernance par un intérêt général new look est de redonner du sens à la règle et de la
confiance aux citoyens et aux entreprises. C’est la signification renouvelée du contrat social, qui s’accorde
particulièrement bien avec l’aspiration grandissante au partage et à la collaboration.
Nous vivons dans un monde d’information et la promotion d’une telle
doctrine demande d’une part l’exemplarité des représentants des citoyens qui la
mettent en œuvre, d’autre part, la construction d’un récit qui l’explique, de
manière à en faire un idéal commun. Notre pays est légitime pour apporter, en
alliance avec d’autres, une approche modernisée de l’intérêt général à l’élaboration
d’un corpus de doctrine humaniste à usage mondial, dont les prémisses
sont en train de (re)naître (malgré les apparences). Et exemplarité oblige, il nous appartient de nous
l’appliquer à nous-mêmes, en France.
